萬(wàn)源市人民政府關(guān)于印發(fā)萬(wàn)源市政府投資項(xiàng)目管理辦法的通知?
按照市政府安排，現(xiàn)就《萬(wàn)源市政府投資項(xiàng)目管理辦法》解讀如下，主要分起草背景、制定思路、主要框架和內(nèi)容三個(gè)方面。
一、《辦法》起草背景
2019年4月，國(guó)務(wù)院修訂了《政府投資條例》，強(qiáng)化政府投資管理，提高政府投資管理法治化水平。標(biāo)志著我國(guó)投資管理體制建設(shè)邁出了重要一步。2022年1月25日，達(dá)州市人民政府印發(fā)了《達(dá)州市市級(jí)政府性投資項(xiàng)目管理辦法的通知》（達(dá)市府規(guī)〔2022〕1號(hào)），要求各縣（市、區(qū)）人民政府根據(jù)本地實(shí)際情況，參照本辦法規(guī)定制定政府性投資項(xiàng)目管理辦法。
（二）《萬(wàn)源市政府投資管理辦法》起草過(guò)程
根據(jù)市政府安排，為貫徹落實(shí)《達(dá)州市市級(jí)政府性投資項(xiàng)目管理辦法的通知》（達(dá)市府規(guī)〔2022〕1號(hào)）《四川省工程建設(shè)項(xiàng)目審批制度改革實(shí)施方案》等文件精神，市發(fā)改局結(jié)合我市實(shí)際，研究起草《辦法》，在起草階段，多次征求有關(guān)部門意見(jiàn)，并報(bào)市黨政法律顧問(wèn)團(tuán)進(jìn)行合規(guī)性審查后提請(qǐng)市政府常務(wù)會(huì)、市委常委會(huì)研究。經(jīng)市政府常務(wù)會(huì)研究同意，2022年5月12日市政府以萬(wàn)府發(fā)〔2022〕12號(hào)正式印發(fā)《萬(wàn)源市政府投資項(xiàng)目管理辦法》。
二、《辦法》制定的主要思路
（一）重點(diǎn)突出了以下3個(gè)原則：
一是貫徹新發(fā)展理念。落實(shí)防風(fēng)險(xiǎn)和補(bǔ)短板有關(guān)要求，規(guī)定政府投資資金在量力而行和強(qiáng)化預(yù)算約束前提下，科學(xué)決策，注重績(jī)效，精準(zhǔn)投向社會(huì)公益服務(wù)、公共基礎(chǔ)設(shè)施、農(nóng)業(yè)農(nóng)村、生態(tài)環(huán)境保護(hù)等公共領(lǐng)域項(xiàng)目，更好發(fā)揮政府投資在優(yōu)化基礎(chǔ)設(shè)施供給結(jié)構(gòu)、提升基礎(chǔ)設(shè)施供給能力中的作用。
二是突出依法行政。系統(tǒng)總結(jié)我市政府投資管理的實(shí)踐和探索，將政府投資的決策程序、建設(shè)實(shí)施、事中事后監(jiān)管等工作制度化、法定化，推進(jìn)政府投資職能、權(quán)限、程序、責(zé)任規(guī)范化，為各有關(guān)方面運(yùn)用法治思維和法治手段科學(xué)履職、提高政府投資管理能力提供依據(jù)。
三是加強(qiáng)全過(guò)程管理。圍繞嚴(yán)格規(guī)范項(xiàng)目決策實(shí)施和強(qiáng)化政府投資資金管理兩條主線，分政府投資項(xiàng)目和使用政府投資資金的項(xiàng)目，制定科學(xué)、規(guī)范、嚴(yán)格的制度，構(gòu)建項(xiàng)目從謀劃、儲(chǔ)備、決策到實(shí)施、監(jiān)管、竣工、后評(píng)價(jià)等全生命周期管理體系，切實(shí)提高政府投資效益。
三、主要框架和內(nèi)容
辦法共分為八章。第一章總則，共6條。主要是界定政府投資項(xiàng)目管理、財(cái)政性資金等概念，明確了政府投資項(xiàng)目方向，以及計(jì)劃主管部門、審批主管部門和行業(yè)主管部門等部門的職責(zé)。第二章年度計(jì)劃管理，共5條。明確了政府投資項(xiàng)目實(shí)行年度計(jì)劃管理，每年10月底前按程序報(bào)市委財(cái)經(jīng)委員會(huì)審定后，報(bào)市政府常務(wù)會(huì)、市委常委會(huì)審定，明確下一年度實(shí)施的政府投資項(xiàng)目等事項(xiàng)。第三章審查審批程序，共14條。從項(xiàng)目立項(xiàng)、可行性研究報(bào)告、方案設(shè)計(jì)、初步設(shè)計(jì)、概算、財(cái)評(píng)等方面明確了項(xiàng)目審批部門、審批時(shí)限。第四章資金預(yù)算及管理，共5條。規(guī)范了項(xiàng)目資金管理和財(cái)務(wù)監(jiān)督，確保工程建設(shè)資金專款專用。第五章項(xiàng)目服務(wù)，共2條。明確項(xiàng)目審批服務(wù)采取“一窗口進(jìn)”“一網(wǎng)通辦”制度，并對(duì)告知事項(xiàng)、現(xiàn)場(chǎng)踏勘、審查事項(xiàng)等事項(xiàng)實(shí)行聯(lián)合辦理制度。第六章建設(shè)管理與監(jiān)督，共20條。主要是明確項(xiàng)目建設(shè)管理的程序、相關(guān)部門職責(zé)，以及對(duì)項(xiàng)目招投標(biāo)、設(shè)計(jì)變更、概算調(diào)整、竣工驗(yàn)收、結(jié)算管理、檔案管理等環(huán)節(jié)的相關(guān)要求。第七章責(zé)任追究，共5條。明確各類責(zé)任主體的法律責(zé)任。第八章附則，共3條。主要明確《辦法》施行時(shí)間、適用范圍、實(shí)施日期和有效期。
（一）政府投資范圍及方式的界定
政府投資的范圍：萬(wàn)源市行政區(qū)域內(nèi)使用一般公共預(yù)算、政府性基金預(yù)算等預(yù)算安排的資金，通過(guò)直接投資或者資本金注入方式投資建設(shè)的下列固定資產(chǎn)項(xiàng)目，包括新建、擴(kuò)建、改建、技術(shù)改造等項(xiàng)目。（一）使用財(cái)政預(yù)算資金的項(xiàng)目；（二）使用納入財(cái)政管理的政府性專項(xiàng)建設(shè)基金的項(xiàng)目；（三）使用地方政府新增債券、專項(xiàng)債和項(xiàng)目配套融資資金的項(xiàng)目；（四）使用國(guó)家發(fā)行債券所籌資金的項(xiàng)目；（五）使用國(guó)家對(duì)外借款或擔(dān)保所籌資金的項(xiàng)目；（六）政府采取資本金注入方式的PPP項(xiàng)目；（七）其他應(yīng)當(dāng)納入政府投資的項(xiàng)目。
（二）建立政府投資的科學(xué)決策機(jī)制
一是規(guī)范決策程序。政府投資項(xiàng)目堅(jiān)持科學(xué)、民主、依法的決策規(guī)則。項(xiàng)目建設(shè)管理中需要履行公眾參與、專家論證、風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估、合法性審查等重大決策程序的，防止“拍腦袋”決策。對(duì)于采用直接投資、資本金注入方式安排的項(xiàng)目（統(tǒng)稱為政府投資項(xiàng)目），嚴(yán)格審批項(xiàng)目建議書、可行性研究報(bào)告、投資概算和初步設(shè)計(jì)。其中，項(xiàng)目建議書階段主要解決“要不要”干的問(wèn)題，可行性研究報(bào)告階段主要解決“能不能干”的問(wèn)題，投資概算和初步設(shè)計(jì)階段主要是解決“怎么干、花多少錢干”的問(wèn)題。對(duì)于采用其他政府投資方式（如PPP等）或建設(shè)模式（如EPC等）的確定原則上需在批復(fù)項(xiàng)目建議書前報(bào)請(qǐng)市委財(cái)經(jīng)委員會(huì)、市政府常務(wù)會(huì)會(huì)議審定。
二是簡(jiǎn)化審批流程。按照“放管服”改革要求，為滿足實(shí)際需要，《辦法》還明確增加了“告知事項(xiàng)、現(xiàn)場(chǎng)踏勘、審查事項(xiàng)、驗(yàn)收等事項(xiàng)實(shí)行聯(lián)合辦理制度。”
三是明確審查要點(diǎn)。細(xì)化項(xiàng)目建議書、可行性研究報(bào)告、投資概算和初步設(shè)計(jì)等階段的審查要點(diǎn)，要求對(duì)重大政府投資項(xiàng)目實(shí)行“先評(píng)估、后決策”，提升科學(xué)決策、民主決策水平。要求項(xiàng)目單位保證前期工作的深度達(dá)到規(guī)定要求，并對(duì)報(bào)批文件及材料的真實(shí)性負(fù)責(zé)。強(qiáng)調(diào)經(jīng)批準(zhǔn)的可行性研究報(bào)告是確定建設(shè)項(xiàng)目、編制初步設(shè)計(jì)和投資概算的依據(jù)，經(jīng)核定的投資概算是安排政府投資計(jì)劃、工程招標(biāo)投標(biāo)、控制政府投資項(xiàng)目總投資的依據(jù)。
（三）加強(qiáng)政府投資年度計(jì)劃管理
投資計(jì)劃作為政府投資資金管理的基本手段，在政府投資管理中具有重要地位。
一是明確統(tǒng)籌安排資金。項(xiàng)目單位根據(jù)年度項(xiàng)目計(jì)劃，于每年10月將下一年度項(xiàng)目投資預(yù)算報(bào)市財(cái)政局，市財(cái)政局依據(jù)審定通過(guò)的項(xiàng)目年度計(jì)劃投資額審核編制項(xiàng)目年度資金預(yù)算并按程序報(bào)批。
二是明確計(jì)劃決策程序。政府投資項(xiàng)目建設(shè)資金根據(jù)批準(zhǔn)的項(xiàng)目年度計(jì)劃、預(yù)算結(jié)合工程建設(shè)進(jìn)度，項(xiàng)目單位按照相關(guān)規(guī)定和合同約定，提出用款申請(qǐng)，經(jīng)市財(cái)政局審核后按規(guī)定進(jìn)行撥付。政府與其他出資人共同投資的項(xiàng)目，各方資金應(yīng)同步到位。對(duì)多元化投資項(xiàng)目，市財(cái)政局應(yīng)原則上按各方投資資金到位情況，同比例撥付。
（四）強(qiáng)化投資概算約束
嚴(yán)格政府投資項(xiàng)目概算管理、控制節(jié)約政府投資資金，是政府投資管理中的核心環(huán)節(jié)之一，也是政府投資管理實(shí)踐中的難題。《辦法》將強(qiáng)調(diào)了概算的重要性，從事前事中事后等方面加強(qiáng)全過(guò)程剛性約束。
一是嚴(yán)格概算核定。在投資概算核定和初步設(shè)計(jì)審批時(shí)，重點(diǎn)審查投資概算及初步設(shè)計(jì)是否符合可行性研究報(bào)告批復(fù)以及國(guó)家有關(guān)標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)范的要求。若編制的投資概算超過(guò)經(jīng)批準(zhǔn)的可行性研究報(bào)告提出的投資估算10%的，投資主管部門可以要求項(xiàng)目單位重新報(bào)送可行性研究報(bào)告。
二是嚴(yán)格概算執(zhí)行。明確概算核定后，項(xiàng)目實(shí)行限額設(shè)計(jì)，初步設(shè)計(jì)、施工圖設(shè)計(jì)以及預(yù)算應(yīng)當(dāng)符合核定的概算。政府投資項(xiàng)目建設(shè)投資原則上不得超過(guò)經(jīng)核定的投資概算。非因法定情形，非經(jīng)法定程序，任何部門和單位不得隨意突破。
三是嚴(yán)格概算調(diào)整。規(guī)定在建設(shè)過(guò)程中，因物價(jià)上漲、政策調(diào)整、地質(zhì)條件發(fā)生重大變化和自然災(zāi)害等國(guó)家規(guī)定允許的調(diào)整原因?qū)е略鷱?fù)概算不能滿足項(xiàng)目實(shí)際需要的，可進(jìn)行概算調(diào)整。項(xiàng)目單位組織市發(fā)改局、財(cái)政局和行業(yè)主管部門等相關(guān)單位通過(guò)現(xiàn)場(chǎng)踏勘等方式，明確概算調(diào)整原因后，編制項(xiàng)目概算調(diào)整方案報(bào)市發(fā)改局進(jìn)行審核，并按相關(guān)層級(jí)報(bào)審?fù)夂笥枰愿潘阏{(diào)整批復(fù)。項(xiàng)目新增投資超過(guò)已批準(zhǔn)概算10%及以上的，審批機(jī)關(guān)委托審計(jì)部門審計(jì)或相關(guān)專業(yè)機(jī)構(gòu)評(píng)審后，依據(jù)審計(jì)或評(píng)審結(jié)果按程序報(bào)批后進(jìn)行概算調(diào)整。按照審批權(quán)限，需上級(jí)部門審批的按程序報(bào)上級(jí)部門審批。
（五）加強(qiáng)政府投資項(xiàng)目事中事后監(jiān)管
一是明確項(xiàng)目監(jiān)管主體。要求投資主管部門和依法負(fù)有監(jiān)管職責(zé)的行業(yè)管理、住房城鄉(xiāng)建設(shè)、交通運(yùn)輸、水務(wù)等行業(yè)主管部門等其他部門，按照“誰(shuí)審批誰(shuí)監(jiān)管、誰(shuí)主管誰(shuí)監(jiān)管”的原則，在各自職責(zé)范圍內(nèi)依法加強(qiáng)加強(qiáng)對(duì)項(xiàng)目實(shí)施情況的監(jiān)督檢查。
二是明確項(xiàng)目監(jiān)管方式。要求監(jiān)管部門采取在線監(jiān)測(cè)、現(xiàn)場(chǎng)核查等方式，開(kāi)展政府投資項(xiàng)目事中事后監(jiān)管。在線監(jiān)測(cè)是指通過(guò)省投資項(xiàng)目在線審批監(jiān)管平臺(tái)，對(duì)項(xiàng)目單位報(bào)送的基本信息開(kāi)展在線監(jiān)管。現(xiàn)場(chǎng)核查是指根據(jù)在線監(jiān)測(cè)和其他渠道掌握的問(wèn)題線索，開(kāi)展現(xiàn)場(chǎng)檢查。
三是明確項(xiàng)目單位責(zé)任。要求項(xiàng)目單位嚴(yán)格落實(shí)政府年度投資計(jì)劃執(zhí)行和項(xiàng)目建設(shè)管理的主體責(zé)任，通過(guò)在線平臺(tái)如實(shí)報(bào)送政府投資項(xiàng)目開(kāi)工建設(shè)、建設(shè)進(jìn)度、竣工的基本信息，依法配合監(jiān)管部門的監(jiān)督檢查。
（六）重點(diǎn)修改內(nèi)容
一是第三章第十八條因住建職能職責(zé)調(diào)整，《辦法》中調(diào)整了房建、市政等工程領(lǐng)域項(xiàng)目的初步設(shè)計(jì)審查的審批程序。
二是第三章第二十一條《辦法》中要求總投資3000萬(wàn)元以下的項(xiàng)目，可合并項(xiàng)目建議書和可行性研究報(bào)告審批程序，只編制和審批可行性研究報(bào)告或初步設(shè)計(jì)。但原9號(hào)文件規(guī)定是總投資3000萬(wàn)元以下，只編制和審批項(xiàng)目建議書、初步設(shè)計(jì)或施工方案。
三是第三章第二十三條為有效控制投資，《辦法》中增加了標(biāo)前詢價(jià)的內(nèi)容，明確了項(xiàng)目預(yù)算原則上不列暫估價(jià)。由項(xiàng)目業(yè)主單位組織相關(guān)部門（單位）配合開(kāi)展此項(xiàng)工作，詢價(jià)結(jié)果作為項(xiàng)目預(yù)算批復(fù)和招標(biāo)的最高限價(jià)。
四是第四章第三十五條進(jìn)一步明確了搶險(xiǎn)救災(zāi)工程項(xiàng)目報(bào)審層級(jí)。根據(jù)評(píng)估情況，《辦法》中增加了搶險(xiǎn)救災(zāi)工程項(xiàng)目需按照不同層級(jí)報(bào)審，履行決策程序。
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